O impacto do controle externo na democracia: efeitos das decisões do Tribunal de Contas da União para o processo eleitoral brasileiro

Abstract

A presente tese tem como objetivo investigar o impacto das decisões do Tribunal de Contas da União (TCU) no processo eleitoral brasileiro, explorando os efeitos dessas decisões para a democracia. O trabalho se propõe a analisar de maneira aprofundada como as competências do TCU, enquanto ente controlador externo, afetam diretamente a elegibilidade de candidatos e, consequentemente, a dinâmica eleitoral do país. A pesquisa se inicia com uma avaliação detalhada da natureza jurídica do TCU, estabelecendo sua posição no ordenamento jurídico administrativo brasileiro, e explora o acoplamento entre os sistemas do Direito e da Política, conforme teorias sistêmicas, em especial a de Niklas Luhmann. O foco central da investigação recai sobre a distinção entre os processos de controle externo e os processos judiciais, destacando as implicações dessa diferença em termos de garantias processuais e de segurança jurídica. O TCU, por sua função constitucional de controle sobre as contas públicas, tem o poder de rejeitar contas de gestores públicos, o que pode resultar em inelegibilidade, de acordo com o artigo 1º, inciso I, alínea g da Lei Complementar nº 64/1990. No entanto, a tese levanta o debate sobre a legitimidade desse poder, questionando se a rejeição de contas por parte do TCU, sem uma condenação judicial que observe o devido processo legal e sem um exame sobre o elemento subjetivo da improbidade – que passou a exigir dolo específico –, é suficiente para restringir um direito fundamental, como a capacidade eleitoral passiva. Além de examinar a estrutura e a função do TCU no controle externo, a tese se debruça sobre a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), em especial sobre o julgamento do Tema 899 de Repercussão Geral, que fixou a prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário em processos de contas no âmbito do TCU. Essa decisão é crucial para o entendimento das limitações impostas às competências do TCU, especialmente em questões que envolvem a análise de dolo e de improbidade administrativa. O STF, ao diferenciar as competências de julgamento do TCU das do Poder Judiciário, estabeleceu que, nos processos de contas, as garantias processuais típicas do processo judicial, como a ampla defesa e o contraditório, não são plenamente observadas, o que levanta questionamentos sobre o impacto dessas decisões na esfera eleitoral. O estudo também aborda as recentes mudanças legislativas, como as alterações introduzidas pela Lei nº 13.655/2018, que trouxe inovações à Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), especialmente ao reconhecer a esfera controladora como distinta da esfera administrativa. Essas mudanças reforçam a necessidade de uma delimitação clara das competências do TCU, destacando que sua atuação deve ser orientada por critérios de razoabilidade e proporcionalidade, de modo a evitar interpretações que possam prejudicar a segurança jurídica. Com base na análise dos precedentes do STF e na doutrina jurídica contemporânea, a pesquisa sustenta que o TCU, enquanto órgão de controle, deve respeitar os limites impostos pela Constituição e pelo devido processo legal. O trabalho conclui que a inelegibilidade de candidatos com contas rejeitadas não pode se basear exclusivamente nas decisões do TCU, mas deve ser precedida de um processo judicial que assegure ao gestor a oportunidade de defesa ampla, especialmente no que tange à imputação de ato doloso de improbidade administrativa, hoje com uma exigência a mais – o dolo específico. Em síntese, a tese contribui para o debate sobre a função do TCU no controle externo e seus reflexos na esfera eleitoral, propondo uma análise crítica sobre os limites e as garantias que devem ser observados para assegurar o equilíbrio entre o controle da Administração Pública e a preservação dos direitos fundamentais no processo democrático brasileiro, com observância dos limites do sistema de controle.

This thesis aims to investigate the impact of the decisions of the Federal Audit Court (TCU) on the Brazilian electoral process, exploring the effects of these decisions on democracy. The work aims to analyze in depth how the TCU's competencies, as an external controlling entity, directly affect the eligibility of candidates and, consequently, the country's electoral dynamics. The research begins with a detailed assessment of the legal nature of the TCU, establishing its position in the Brazilian legal-administrative system, and explores the coupling between the systems of Law and Politics, according to systemic theories, especially that of Niklas Luhmann. The central focus of the investigation is on the distinction between external control processes and judicial processes, highlighting the implications of this difference in terms of procedural guarantees and legal certainty. The TCU, due to its constitutional function of control over public accounts, has the power to reject accounts from public managers, which may result in ineligibility, in accordance with article 1, item I, paragraph g of Complementary Law nº 64/1990. However, the thesis raises the debate about the legitimacy of this power, questioning whether the rejection of accounts by the TCU, without a judicial conviction that observes due legal process and without an examination of the subjective element of improbity - which now requires specific intent – is sufficient to restrict a fundamental right, such as passive electoral capacity. In addition to examining the structure and function of the TCU in external control, the thesis focuses on the jurisprudence of the Federal Supreme Court (STF), in particular on the judgment of Topic 899 of General Repercussion, which established the prescriptibility of the claim for reimbursement to the treasury in accounting processes within the scope of the TCU. This decision is crucial for understanding the limitations imposed on the TCU's powers, especially in matters involving the analysis of intent and administrative improbity. The STF, by differentiating the judgment powers of the TCU from those of the Judiciary, established that, in accounting processes, the typical procedural guarantees of the judicial process, such as broad defense and adversarial proceedings, are not fully observed, which raises questions about the impact of these decisions in the electoral sphere. The study also addresses recent legislative changes, such as the changes introduced by Law No. 13,655/2018, which brought innovations to the Law of Introduction to the Norms of Brazilian Law (LINDB), especially by recognizing the controlling sphere as distinct from the administrative sphere. These changes reinforce the need for a clear delimitation of the TCU's powers, highlighting that its actions must be guided by criteria of reasonableness and proportionality, in order to avoid interpretations that could harm legal certainty. Based on the analysis of STF precedents and contemporary legal doctrine, the research argues that the TCU, as a control body, must respect the limits imposed by the Constitution and due legal process. The work concludes that the ineligibility of candidates with rejected accounts cannot be based exclusively on TCU decisions, but must be preceded by a judicial process that ensures the manager the opportunity for a broad defense, especially with regard to the imputation of a willful act of improbity. administrative, today with an additional requirement – specific intent. In summary, the thesis contributes to the debate on the TCU's role in external control and its consequences in the electoral sphere, proposing a critical analysis of the limits and guarantees that must be observed to ensure the balance between Public Administration control and preservation of fundamental rights in the Brazilian democratic process, observing the limits of the control system.