Estruturação e sustentação de consórcios intermunicipais de saúde: elementos de análise e potencializadas associadas

Abstract

Esta dissertação investiga os elementos determinantes para a estruturação e sustentabilidade de consórcios intermunicipais de saúde (CIS) no Brasil, em um contexto de persistentes desigualdades regionais. O problema de pesquisa central questiona: Quais elementos ou condições estão associados à estruturação e sustentação de consórcios intermunicipais de saúde? Para responder a essa questão, adotou-se um estudo de caso único e aprofundado do Consórcio Intermunicipal de Saúde Entre os Vales do Mucuri e Jequitinhonha (CIS-EVMJ), um modelo longevo em uma das regiões mais vulneráveis do país. A metodologia qualitativa, de natureza exploratório-descritiva, triangulou a análise de documentos (convênios, relatórios de 2020- 2024) com entrevistas semiestruturadas com stakeholders estratégicos. Os achados foram validados por meio de uma análise comparativa com o Consórcio Intermunicipal de Saúde da Microrregião de Penápolis (CIMPE-SP). Os resultados revelam que a sustentabilidade do CIS-EVMJ não reside em condições externas favoráveis, mas em uma robusta capacidade de governança interna, alicerçada em três pilares: 1) uma gestão técnica profissionalizada, que atua como "blindagem" contra ingerências político-partidárias; 2) uma gestão financeira estratégica, marcada pela inovação da criação de uma reserva própria para mitigar o risco freerider e garantir autonomia; e 3) uma alta capilaridade na oferta de serviços, que gera valor público e legitima o consórcio perante os municípios. Contudo, a pesquisa identifica, em ambos os consórcios estudados, uma mesma e crítica fragilidade: a lacuna estrutural do controle social, que limita a dimensão democrática da governança. Conclui-se que a sustentabilidade dos consórcios de sucesso depende de um equilíbrio entre eficiência gerencial e legitimidade política, mas que o modelo predominante no Brasil ainda precisa avançar na incorporação da participação social para se alinhar plenamente aos princípios do SUS.

This dissertation investigates the key elements associated with the structuring and sustainability of intermunicipal health consortia (CIS) in Brazil, within a context marked by persistent regional inequalities. The central research question posed is: What elements or conditions are associated with the structuring and sustainability of intermunicipal health consortia? To address this question, a single, indepth case study was conducted on the Intermunicipal Health Consortium Between Mucuri and Jequitinhonha Valleys (CIS-EVMJ), a long-standing model operating in one of the most socioeconomically vulnerable regions of the country. The qualitative and exploratorydescriptive methodology triangulated documentary analysis (including agreements and reports from 2020 to 2024) with semi-structured interviews conducted with strategic stakeholders. The findings were validated through a comparative analysis with the Intermunicipal Health Consortium of the Penápolis Microregion (CIMPE-SP). The results reveal that the sustainability of CIS-EVMJ does not derive from favorable external conditions, but rather from a robust internal governance capacity, structured upon three core pillars: (1) professionalized technical management, which functions as a safeguard against political-partisan interference; (2) strategic financial management, characterized by the innovative creation of a selfmanaged reserve fund to mitigate freerider risks and ensure autonomy; and (3) high service delivery capillarity, which generates public value and strengthens the legitimacy of the consortium before member municipalities. However, the research identifies a shared and critical weakness in both consortia studied: the structural absence of social control mechanisms, which limits the democratic dimension of governance. It is concluded that the sustainability of successful consortia relies on a balance between managerial efficiency and political legitimacy, but the prevailing model in Brazil must further advance in incorporating social participation to fully align with the principles of the Unified Health System (SUS).