O papel do Tribunal de Contas da União no controle de resultados da vacinação contra COVID-19 no Brasil

Abstract

Este trabalho investiga o papel do Tribunal de Contas da União (TCU) no controle de resultados da vacinação contra a COVID-19 no Brasil. Durante a turbulenta pandemia, marcada por conflitos federativos entre Estados, Municípios e a União, e controvérsias sobre a vacinação, a pesquisa busca responder à pergunta: como foi a atuação do TCU no controle de resultados durante a fiscalização da vacinação contra a COVID-19 no Brasil? O objetivo principal foi verificar se a atuação do TCU foi mais punitiva e inibitória, dificultando o trabalho dos gestores do Ministério da Saúde (MS), ou se foi proativa e colaborativa, visando melhorar a governança, o controle de resultados, a transparência e a efetividade no processo de aquisição das vacinas. O marco teórico baseia-se na Teoria da Regulação Responsiva, de Braithwaite e Ayres, e na fiscalização de contas públicas com foco no controle de resultados. A pesquisa é qualitativa, descritiva e de estudo de caso, com análise jurisprudencial dos processos do TCU relacionados à compra de vacinas contra a COVID-19, obtidos através da Lei de Acesso à Informação. O trabalho abordou a trajetória do TCU nas várias constituições brasileiras, o dilema do controle externo entre ativismo de contas e proatividade, e a importância da governança e do controle de resultados na fiscalização das contas públicas. Também foi feito um panorama da atuação das Cortes de Contas ou congêneres em outros países e no Brasil. Os resultados indicaram dificuldades no acesso à íntegra dos processos de contas no site do TCU, que deveriam estar disponíveis online, como ocorre em outros países democráticos. O TCU identificou falhas na governança e na gestão do MS, especialmente na coordenação e execução das ações de enfrentamento à pandemia, com alta rotatividade de dirigentes, falta de atualização dos normativos internos e indefinição de funções e competências, resultando em dificuldades na integração e comunicação entre os diferentes níveis de governo e entidades envolvidas na vacinação. Além disso, houve problemas na alocação e uso dos recursos públicos, incluindo a compra de vacinas, com atrasos no início da campanha de vacinação e interrupções frequentes por falta de insumos, devido ao fechamento tardio dos contratos com os principais fabricantes de vacinas. Foram observadas inconsistências nos processos de contratação e na transparência das despesas realizadas, destacando a necessidade de aprimorar os mecanismos de transparência e controle dos recursos públicos, especialmente em emergências. O TCU destacou positivamente a inovação no Sistema de Informações do Programa Nacional de Imunizações (SIPNI), que permitiu a identificação individual do registro da vacina, recomendando sua replicação para outras vacinas no Brasil. Concluiu-se que o TCU adotou uma postura colaborativa com a Administração Pública, oferecendo orientações e recomendações para aprimorar ações relacionadas à pandemia, seguindo preceitos da Teoria da Regulação Responsiva, com flexibilidade e viés colaborativo, buscando melhorar a governança no MS, exigindo planos de atuação, divisão de responsabilidades e controle de resultados, com foco na efetividade da vacinação contra a COVID-19 e evitando desperdícios de recursos públicos.

This study investigates the role of the Federal Court of Accounts (TCU) in the performance control of COVID-19 vaccination in Brazil. During the turbulent pandemic, marked by federal conflicts between States, Municipalities, and the Union, and controversies regarding vaccination, the research seeks to answer the question: how did the TCU perform in controlling results during the oversight of COVID-19 vaccination in Brazil? The main objective was to verify whether the TCU’s actions were more punitive and inhibitory, hindering the work of the Ministry of Health (MS) managers, or if they were more proactive and collaborative, aiming to improve governance, performance control, transparency, and effectiveness in the vaccine acquisition process. The theoretical framework is based on the Responsive Regulation Theory by Braithwaite and Ayres and on public accounts oversight focusing on performance control. The research is qualitative, descriptive, and a case study, with jurisprudential analysis of TCU processes related to the purchase of COVID-19 vaccines, obtained through the Access to Information Law. The study addressed the TCU’s trajectory in various Brazilian constitutions, the dilemma of external control between accounts activism and proactivity, and the importance of governance and performance control in public accounts oversight. It also provided an overview of the performance of Courts of Accounts or their counterparts in other countries and in Brazil. The results indicated difficulties in accessing the full content of the accounts processes on the TCU website, which should be available online, as occurs in other democratic countries. The TCU identified governance and management failures in the MS, especially in the coordination and execution of pandemic response actions, with high turnover of MS leaders, lack of updates to internal regulations, and unclear roles and responsibilities, resulting in difficulties in integration and communication between different levels of government and entities involved in vaccination. Additionally, there were problems in the allocation and use of public resources, including vaccine purchases, with delays in the start of the vaccination campaign and frequent interruptions due to lack of supplies, as contracts with major vaccine manufacturers were only finalized in January 2021, unlike other countries that signed contracts in early second half of 2020. Inconsistencies were observed in the contracting processes and transparency of expenses, highlighting the need to improve transparency and control mechanisms for public resources, especially in emergency situations. The TCU positively highlighted the innovation in the National Immunization Program Information System (SIPNI), which allowed individual identification of vaccine records, recommending its replication for other vaccines in Brazil. It was concluded that the TCU adopted a collaborative stance with the Public Administration, offering guidance and recommendations to improve actions related to the pandemic, following principles of the Responsive Regulation Theory, with flexibility and a collaborative bias, aiming to improve governance in the MS, requiring action plans, division of responsibilities, and performance control, focusing on the effectiveness of COVID-19 vaccination and avoiding waste of public resources.