A modelagem das licitações como medida de combate a cartéis: uma análise sob o enfoque da transparência pública

Abstract

O estudo analisa o desacordo dos critérios de transparência nas licitações com os parâmetros recomendados pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), tendo por perspectiva a formação de cartéis em compras governamentais e o uso da teoria dos leilões como instrumento para combatê-los. Inicialmente foram traçadas considerações gerais sobre o regime jurídico licitatório, tendo em conta as suas principais espécies (Lei nº 8.666/1993, Lei nº 10.520/2002, Lei nº 12.462/2011 e Lei nº 13.303/2016) e o relevante papel da publicidade no desenvolvimento das compras governamentais. Baseando-se na literatura e nos estudos da OCDE sobre cartéis, demonstrou-se a estrutura formativa desse tipo de colusão, com especial enfoque para a importância da informação como meio de viabilizar a fiscalização e a punição de eventuais membros desviantes. Nessa perspectiva, evidenciou-se que diretrizes de publicidade, quando excessivas e dissociadas da efetiva necessidade de transparência, podem fomentar ou fortalecer cartéis operantes em compras públicas. A partir dessa premissa, e mediante a análise da legislação, de editais de licitação da União e do Distrito Federal, bem como decisões do CADE e do TCU, foi possível identificar 4 (quatro) pontos nos quais o regime de transparência nas licitações está em desacordo com os parâmetros recomendados pela OCDE: a) o sigilo do orçamento estimativo; b) a identidade dos licitantes e de informações comercialmente sensíveis; c) a forma de apresentação das propostas; d) e o acesso a elementos da fase interna. Ao final, encaminha-se para alteração do regime de compras, de modo a torná-lo mais pró-competitivo.

The study analyzes the disagreement of the criteria of transparency in procurement with the parameters recommended by the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), with the perspective of the formation of cartels in government procurement and the use of auction theory as an instrument to combat them. Initially, general considerations about the bidding legal regime were drawn, taking into account its main species (Law No. 8.666 / 1993, Law No. 10.520 / 2002, Law No. 12.462 / 2011 and Law No. 13.303 / 2016) and the relevant role of publicity in development of government procurement. Drawing on the literature and OECD cartel studies, the formative structure of this type of collusion has been demonstrated, with a particular focus on the importance of information as a mean of enabling the supervision and punishment of any deviant members. From this perspective, it was evident that publicity guidelines, when excessive and dissociated from the effective need for transparency, could foster or strengthen operating cartels in public procurement. From this premise, and through the analysis of the legislation, bidding documents from the Federal Government and the Federal District, as well as CADE and TCU decisions, it was possible to identify four (4) points in which the transparency regime in the bidding is in disagreement with the parameters recommended by the OECD: a) confidentiality of the estimated budget; b) the identity of the bidders and it’s commercially sensitive information; c) the form of submission of proposals; d) and access to elements of the internal phase. In the end, it moves to change the procurement regime, in order to make it more pro-competitive.