O Programa de Alimentação Escolar(PNAE) cumpre o que promete? : um ensaio para uma agenda de pesquisas sobre a dependência da trajetória de avaliação de uma política pública.

Abstract

Objetivos: A dissertação tratou, em geral, de apreciar aspectos de eficiência, eficácia e efetividade desenvolvidos pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), órgão público federal do Brasil, responsável pela coordenação, pelo estabelecimento das normas gerais de planejamento, execução, controle, monitoramento, avaliação, e pela transferência dos recursos financeiros do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), de 1997 a 2015. Em específico, o trabalho intencionou: sugerir uma história das avaliações do FNDE referentes ao PNAE; identificar os contornos dos balanços avaliativos da Autarquia em relação à política pública; cotejar padrões de meta-avaliação renomados com as avaliações institucionais do Programa; aplicar uma estrutura analítica de dependência da trajetória à política em comento; levantar momentos críticos para as escolhas de formatação avaliativa; elencar elementos institucionais e estruturais de condicionamento da trajetória, ou seja, que gerem sequências autorreforçantes; reconhecer sequências reativas que servem de feedback positivo ou negativo ao processo; descrever os resultados finais observados a partir da solução dos conflitos que emergiram na etapa das sequências reativas. Métodos: As fontes primárias, tanto documentais quanto bibliográficas, mesclaram instrumentos da investigação exploratória com aplicada. O recenseamento bibliográfico do estado da arte recorreu ao Google Scholar, à Biblioteca Digital de Teses e Dissertações (BDTD), à Scientific Electronic Library Online (SciELO) e os Periódicos da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), entre outras ferramentas de busca. A estrutura analítica aplicada ao objeto de estudo derivou da condensação das principais abordagens de dependência da trajetória. O conceitual de meta-avaliação e da teoria da dependência da trajetória foi confrontado com as entrevistas semiestruturadas de Buani (2011) e Peixinho (2011) realizadas com parte da burocracia à época, a avaliação oficial contida nos Relatórios de Atividades e de Gestão do FNDE e os testemunhos de ex-gestores encerrados em trabalhos acadêmicos. Resultados: o PNAE teve progressos significativos no período focado, tanto quantitativo quanto qualitativamente. Entretanto, o FNDE não se apropriou do caudal de referências e estudos de (meta-)avaliação disponível, com o fito de otimizar o funcionamento do Programa. Os resultados institucionais da política pública ficaram vulneráveis a questionamentos sobre os seus fundamentos de validade, utilidade, exequibilidade, conduta, credibilidade, adequação, precisão, custos, responsabilização, entre outros. Ademais, uma série de constrangimentos impediu que a política pública atendesse a expectativa de seus idealizadores, tais como: elevada evasão de servidores; escasso quantitativo de quadros funcionais; carência de capacitação técnica dos servidores; rebaixamento do monitoramento a controle; ausência de indicadores de monitoramento e defecção de avaliações qualitativas sobre a efetividade; baixa integração entre os sistemas informacionais, gerenciais e corporativos; descontinuidade administrativa; mudança no cenário econômico, com o contingenciamento de recursos orçamentários; restrição da intersetorialidade; relegação da meta-avaliação participativa emancipadora; recalcitrância de mapas mentais, visões de mundo, efeitos de aprendizagem e coordenação, custos fixos, externalidades de rede e expectativas adaptativas dos atores, cujas mentalidades e comportamentos continuaram calcados, em maior ou menor grau, na avaliação técnico-burocrática, com viés físico-financeiro e quantitativista, entre outros. Conclusões: os desideratos normativos do PNAE, que compreendem os seus objetivos, as suas diretrizes, o seu objeto, as suas estratégias e as suas metas inscritas em leis, resoluções, planos, entre outros dispositivos legais, diretamente consignadas pelo FNDE ou indiretamente por outras instâncias, nos âmbitos nacional e internacional, foram cumpridos parcialmente no corte temporal estudado.

Objectives: The dissertation dealt in general with aspects of efficiency, efficacy and effectiveness developed by the National Education Development Fund (FNDE), a federal public agency in Brazil, responsible for coordination, establishing general norms for planning, execution, control, monitoring, evaluation, and transfer of the financial resources of the National School Feeding Program (PNAE), from 1997 to 2015. Specifically, the intention was: to suggest a history of the FNDE assessments regarding the PNAE; to identify the contours of the evaluation reports of the Autarchy in relation to public policy; match meta-evaluation standards with the institutional evaluations of the Program; to apply an analytical structure of path dependence to the policy in question; raise critical moments for the choices of evaluative formatting; to list institutional and structural elements of path conditioning, that is, to generate selfreinforcing sequences; recognize reactive sequences that serve as positive or negative feedback to the process; to describe the final results observed from the solution of the conflicts that emerged in the reactive sequences stage. Methods: Primary sources, both documentary and bibliographical, have merged instruments of exploratory and applied research. The state-of-the-art bibliographic census resorted to Google Scholar, the Digital Library of Theses and Dissertations (BDTD), the Scientific Electronic Library Online (SciELO) and the Journal of the Coordination of Improvement of Higher Education Personnel (CAPES), among other tools of search. The analytical framework applied to the object of study was derived from the condensation of the main approaches of path dependence. The meta-evaluation conceptual and trajectory dependence theory was confronted with the semi-structured interviews of Buani (2011) and Peixinho (2011) carried out with part of the bureaucracy at the time, the official evaluation contained in the Activities and Management Reports of the FNDE and the testimonies of ex-managers closed in works academics. Results: PNAE had significant progress in the focused period, both quantitatively and qualitatively. However, the FNDE did not appropriate the flow of references and (meta-) evaluation studies available, in order to optimize the operation of the Program. The institutional results of public policy were vulnerable to questions about its validity, usefulness, feasibility, conduct, credibility, appropriateness, precision, costs, accountability, among others. In addition, a series of constraints prevented the public policy from meeting the expectation of its idealizers, such as: high evasion of servers; lack of technical capacity of the servers; downgrading from monitoring to control; absence of monitoring indicators and lack of qualitative assessments of effectiveness; low integration between the informational, managerial and corporate systems; administrative discontinuity; change in the economic scenario, with the contingency of budgetary resources; restriction of intersectorality; relegation of the participatory emancipatory metaevaluation; recalcitrance of mental maps, world views, learning and coordination effects, fixed costs, network externalities and adaptive expectations of the actors, whose mentalities and behaviors continued to be influenced, to a greater or lesser degree, in the technical-bureaucratic evaluation, financial and quantitative analysis, among others. Conclusions: the normative desiderata of the PNAE, which comprise its objectives, its guidelines, its object, its strategies and its goals included in laws, resolutions, plans, among other legal provisions, directly assigned by FNDE or indirectly by others national and international scopes, were partially fulfilled in the time period studied.