Regiões metropolitanas: armadilhas, democracia e governança.

Abstract

As Regiões Metropolitanas e Aglomerações Urbanas são uma realidade atualmente no Brasil, conforme demonstram os dados do IBGE. Entretanto, ainda faltam estudos jurídicos sobre essa temática. O recente Estatuto das Metrópoles – Lei n° 13.089/2015 – talvez modifique esse quadro. Na doutrina e jurisprudência, é incontroverso que as Regiões Metropolitanas têm a natureza jurídica de uma associação compulsória entre Estado membro e Municípios. A dúvida era sobre quem teria a titularidade do interesse metropolitano: Estado, os Municípios coletivamente ou o Estado e Municípios em um condomínio. O STF fixou o entendimento no julgamento da ADIN n° 1.842 de que o desenho institucional das Regiões Metropolitanas é o de cogestão entre Estado e Municípios, atribuindo-se pesos diferenciados aos entes federativos, de acordo com a população. Esse é o arranjo institucional de larga escala. Daí a necessidade de se investigar e formular arranjos de pequena escala para esse sistema de cogestão metropolitana. Tradicionalmente, a doutrina tem se concentrado em traçar a linha que distingue a competência estadual da competência municipal. Em um sistema de cogestão, esse enfoque é insuficiente, pois não compreende as relações entre os entes federativos no planejamento e gestão metropolitana. Assim, o propósito da dissertação é a formulação de um esboço de um desenho institucional para o problema da autoridade partilhada entre Estado e Municípios no âmbito das Regiões Metropolitanas e Aglomerações Urbanas. O enfoque metodológico da dissertação se desloca de uma teoria da interpretação constitucional para uma teoria do desenho constitucional, cuja pergunta fundamental é “Como as instituições devem ser construídas, desenhadas? ”. No caso das Regiões Metropolitanas, o arranjo de larga escala já foi definido pelo STF. Resta o desenho institucional de pequena escala, isto é, como a governança metropolitana deve ser construída. Para essa finalidade, adotou-se a compreensão de matriz federativa de Elazar para explorar a dinâmica e complexa teia de relações federativas que impede ou dificulta a colaboração e cooperação nas Regiões Metropolitanas, o que se denominou de armadilhas federativas. Em seguida, estudou-se a relação entre Regiões Metropolitanas e Democracia a fim de se compreender quais são as justificativas normativas constitucionais que fundamentam um modelo de associação compulsória. Posteriormente, centrou-se na governança metropolitana e na construção de arranjos de pequena escala, de maneira a incentivar a cooperação e deliberação. Por fim, investigou-se o conceito de funções públicas de interesse comum e examinou-se 2 (duas) funções públicas relevantes: a formação e a sustentabilidade dos consórcios públicos de saúde e o Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado.

The Metropolitan Region and the Urban Agglomerations are a reality nowadays in Brazil, accordingly demonstrates the IBGE data. However, it stills missing law studies in this field. Eventually, the new Metropolis Statute – Federal Act n° 13.089/2015 – changes this situation. In the law studies and jurisprudence, it is incontrovertible that the Metropolitan Regions have the nature of a compulsory association among State and Municipalities. The doubt was about who has the ownership of the metropolitan interest: State, the Municipalities collective or the State and the Municipalities in a condominium. The Brazilian Supreme Court establishes in the case ADIN n° 1.842 that the Metropolitan Regions institutional design is the co-management among State and Municipalities, ascribing different weight to the federative entities, in accordance with the population. This is the large scale institutional design. So, there is a necessity to investigate and propose writ small institutional design for this co-management system. Traditionally, the law studies has concentrated their attention on distinguishes the line between the state and local competences. In a co-management system, this view is not enough, because it does not understand the relations among the federative entities in the metropolitan planning and administration. Therefore, the dissertation purpose is to sketch an institutional design for the problem of shared authority among State and Municipalities in the Metropolitan Region and Urban Agglomeration field. The dissertation methodological focus displaces from a constitutional interpretation theory to a constitutional design theory, which the main question is “How do the institutions should be design?”. In the Metropolitan Region case, the large scale design was already decided by STF. It remains the job of the small scale design, that is to say how the metropolitan governance should be build. With this mind, it adopts the Elazar federative matrix conception to explore the dynamic and complex federative relations web that obstructs or burdens the collaboration and cooperation in the Metropolitan Regions. These obstructions and burdens were denominated federative traps. Next, it was studied the Metropolitan Regions and Democracy relations in order to understand which are the constitutional normative justifications that based the compulsory association model. Afterward, it focused in the metropolitan governance and in the small scale design building in order to promote cooperation and deliberation. At last, it investigated common interest public functions concept and examined 2 (two) relevant public functions: the health care public partnership creation and maintainability and the Integrated Urban Development Plan.