O "fim" do processo estrutural? uma análise do litígio estrutural pelo Supremo Tribunal Federal

Abstract

O presente trabalho objetiva investigar como se dá a adoção do marco procedimental do processo estrutural no âmbito do Supremo Tribunal Federal, com vistas a compreender a possibilidade de encerramento de um litígio estrutural. Analisa-se o papel das Cortes Supremas e Tribunais Constitucionais no contexto da expansão global do controle judicial de constitucionalidade e sua relação na intervenção e controle de políticas, estabelecendo-se a releitura do papel de juízes e tribunais, sobretudo na análise de litígios de alta complexidade e no papel principal de construção de pontes transversais de diálogos institucionais e abertura dos canais políticos. Adota-se o processo estrutural como instrumento judicial para o enfrentamento de problemas sistêmicos de alta complexidade, determinados, sobretudo, pela constatação de vulneração massiva e histórica de direitos fundamentais decorrentes da inércia dos poderes públicos ou da inoperância das políticas públicas específicas, exigindo posturas com maior flexibilidade procedimental, experimentalismo processual e decisório, consensualismo, bem assim de empoderamento do próprio tribunal e das partes interessadas. Ao reconhecer a possibilidade de litígios estruturais, o STF adere ao marco procedimental sem rigor metodológico rígido e com posturas precipuamente de supervisionamento que variam entre decisões rígidas e experimentais, encaminhado postura de agente de transformação e catalisação na proteção de direitos fundamentais, adotadas segundo o contexto do próprio litígio. O processo estrutural, portanto, revela apenas uma forma de identificação de litígios e de atribuir maior legitimidade decisória às posturas do STF, na medida que a releitura da atuação do próprio tribunal implica no reconhecimento que decisões estruturais se assemelham mais a uma técnica decisória de um tribunal constitucional do que efetivamente o rigor de seguir critérios para análise de problemas estruturais. Para tanto, adota-se abordagem precipuamente descritiva, partindo-se de critérios objetivos de busca de jurisprudência. A partir de um filtro qualitativo do resultado, a análise recaiu sobre 13 ações ou processos caracterizados enquanto processo estrutural. Consolida-se os critérios qualitativos em quatro categorias: i) critério material; ii) critério processual; iii) critério de legitimidade; e iv) técnicas processuais e decisórias. A consolidação do critérios se deu com base nos seguintes processos e temas: ADPF 347 – sistema carcerário; ADPF 635 – letalidade policial no Estado do Rio de Janeiro; SL 1696 – letalidade policial e uso de câmeras corporais pela Polícia Militar do Estado de São Paulo; ADPF 709 – saúde da população indígena durante a pandemia da Covid-19; ADPF 742 – saúde das comunidades quilombolas durante a pandemia da Covid-19; APDF 760 e ADO 54 – desmatamento na Amazônia Legal; ADPF’s 743, 746 e 857 – queimadas no Pantanal e na Amazônia; e ADPF 976 – população em situação de rua; ADPF 973 – racismo estrutural. Conclui-se que o processo estrutural não tem fim, mas tem a finalidade de abrir os caminhos para a transformação e adequação das políticas públicas e revela uma “Corte Roberto Barroso” - a escolha de uma agenda específica pelo próprio Presidente do STF. A pesquisa adota abordagem precipuamente quantitativa dos processos estruturais identificados, julgados ou em julgamento no próprio STF, com ênfase e abordagem qualitativa na Suspensão de Liminar n. 1.696/SP - letalidade policial e a adoção de instrumentos de controle e transparência. Trata-se de processo indicado como encerrado pelo próprio STF e que serviu para identificação de padrões decisórios e das posturas do tribunal, apresentando em maior medida elementos para compreender os demais processos.

This study aims to investigate how the procedural framework of structural litigation has been adopted within the Supreme Court of Brazil (STF), to understand the possibility of bringing a structural dispute to an end. It examines the role of Supreme and Constitutional Courts in the context of the global expansion of judicial review and its relationship with the review of public policies, proposing a reinterpretation of the role of judges and courts, particularly in the analysis of highly complex disputes and in the central task of building transversal bridges of institutional dialogue and opening political channels. Structural litigation is adopted as a judicial instrument to address systemic problems of high complexity, identified mainly through the finding of massive and historical violations of fundamental rights resulting from the inertia of public authorities or the ineffectiveness of specific public policies, which demands stances marked by procedural flexibility, procedural and decisional experimentalism, consensual practices, as well as the empowerment of the Court itself, and stakeholders. By acknowledging the possibility of structural disputes, the Brazilian Supreme Court adheres to the procedural framework without strict methodological rigor, and with predominantly supervisory stances that range from rigid to experimental decisions, assuming the role of an agent of transformation and catalysis in the protection of fundamental rights, in accordance with the context of each dispute. Structural proceedings, therefore, merely reveal a way of identifying disputes and of attributing greater decisional legitimacy to the Court’s stances, insofar as the reinterpretation of the Court’s own role implies acknowledging that structural decisions resemble more a decision‑making technique of a constitutional court than strict compliance with criteria for the analysis of structural problems. A primarily descriptive approach is adopted, grounded in objective criteria for searching the Supreme Court’s case law. On the basis of a qualitative filtering of the results, the analysis focused on 13 proceedings characterized as structural litigation. The qualitative criteria are consolidated into four categories: (i) material criteria; (ii) procedural criteria; (iii) legitimacy criteria; and (iv) procedural and decision-making techniques. The consolidation of these criteria draws on the following cases and subject matters before the Supreme Court of Brazil: ADPF 347 – prison system; ADPF 635 – police lethality in the State of Rio de Janeiro; SL 1696 – police lethality and the use of body cameras by the Military Police of the State of São Paulo; ADPF 709 – health of Indigenous peoples during the Covid-19 pandemic; ADPF 742 – health of quilombola communities (traditional communities of descendants of enslaved people) during the Covid-19 pandemic; ADPF 760 and ADO 54 – deforestation in the Legal Amazon; ADPFs 743, 746, and 857 – wildfires in the Pantanal wetlands and in the Amazon; ADPF 976 – rights of people experiencing homelessness; and ADPF 973 – structural racism. It is concluded that a structural proceeding has no end point, but rather the purpose of opening pathways for the transformation and adjustment of public policies. It reveals the selection of a specific adjudicatory agenda by the Chief Justice of the Supreme Court himself – “Roberto Barroso’s Court”. The research adopts a predominantly quantitative approach to structural proceedings that have been identified and decided, or are pending decision at Supreme Court of Brazil, combined with a qualitative approach centered on Suspension of Injunction no. 1696/SP – on police lethality and the adoption of oversight and transparency instruments. This case is treated as a proceeding deemed terminated by the Court itself and is used to identify decisional patterns and institutional stances, providing, to a greater extent, elements for understanding the other structural processes.