Normas tributárias indutoras nos municípios brasileiros: perspectivas pós-reforma tributária (Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023)

Abstract

A Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023 inaugura um sistema de tributação sobre o consumo essencial e substancialmente distinto de todas as feições anteriormente assumidas. Dentre suas inúmeras consequências para a dinâmica financeira e tributária dos entes subnacionais, destaca-se a proibição de se concederem incentivos fiscais de tributos sobre o consumo por via infraconstitucional, o que representa uma inequívoca – ainda que constitucionalmente aceitável – restrição à autonomia desses entes. Como consequência dessa futura limitação, investigam-se, portanto, as alternativas normativas e administrativas à disposição dos municípios brasileiros para se produzirem os efeitos próprios das normas tributárias indutoras na busca do efetivo e pleno exercício de suas competências constitucionais e da promoção do desenvolvimento econômico e social a partir da vigência das normas da Emenda. Para isso, apresentam-se os conceitos básicos da análise estrutural do Direito, bem como de sua caminhada em direção a uma análise funcional e ao consequente desenvolvimento sobre a função promocional do Estado. Trabalham-se os fenômenos da extrafiscalidade e da intervenção sobre o domínio econômico, especificando-se as normas tributárias indutoras nas figuras dos incentivos fiscais e das subvenções diretas. Analisam se detalhadamente algumas das inéditas disposições constitucionais afetas ao tema, apresentando se possíveis consequências para o equilíbrio financeiro dos entes subnacionais e suas implicações jurídicas, especificamente no campo do respeito à autonomia federativa. Geram-se, por fim, conclusões acerca do leque de alternativas à mão dos municípios para o exercício de funções indutoras no pós-reforma: com certos limites, o uso dos tributos patrimoniais; e, em perspectiva mais ampla e promissora, o uso das subvenções diretas, aplicadas sob um modelo atual, eficiente e harmonizado com as políticas públicas, bem como de instrumentos jurídicos ligados à promoção de uma cultura de conformidade fiscal, como medidas de incentivo à cooperação e estratégias de comunicação construídos à luz da Economia Comportamental. Recomenda-se a substituição dos incentivos fiscais de ISS por subvenções diretas e a pronta adoção de programas de conformidade.

Constitutional Amendment No. 132, of December 20, 2023, introduces a system of taxation on consumption that is essentially and substantially distinct from any form previously adopted. Among its numerous consequences for the financial and tax dynamics of subnational entities, the prohibition on granting fiscal incentives on consumption taxes by subconstitutional law stands out, representing an unequivocal – albeit constitutionally acceptable – restriction on the autonomy of these entities. Consequently, the normative and administrative alternatives available to Brazilian municipalities to achieve the effects characteristic of incentive-providing tax rules, in the pursuit of the effective and full exercise of their constitutional competencies and the promotion of economic and social development, once the Amendment's rules take effect, are therefore investigated. To this end, the basic concepts of the structural analysis of Law are presented, as well as its shift towards a functional analysis and the subsequent development regarding the promotional function of the State. The phenomena of extrafiscality (using taxes for non-revenue purposes) and intervention in the economic domain are addressed, detailing incentive-providing tax rules in the forms of fiscal incentives and direct subsidies. A detailed analysis is conducted on some of the novel constitutional provisions pertaining to the subject, presenting potential consequences for the financial balance of subnational entities and their legal implications, specifically regarding respect for federative autonomy. Finally, conclusions are drawn regarding the range of alternatives available to municipalities for implementing incentive mechanisms post-reform: with certain limits, the use of property taxes; and, from a broader and more promising perspective, the use of direct subsidies, applied under a current, efficient model harmonized with public policies, as well as legal instruments aimed at promoting a culture of tax compliance, such as compliance programs and communication strategies designed in light of Behavioral Economics. It is advisable to substitute ISS tax incentives with direct subsidies and to ensure the immediate implementation of compliance programs.