Mudanças em instituições fiscais: o caso das Leis de Diretrizes Orçamentárias Federais

Abstract

A adequada alocação dos recursos públicos é fundamental ao desenvolvimento de qualquer sociedade, já que tem o condão de enfrentar os problemas coletivos que impedem ou limitam o alcance da prosperidade decorrente da melhoria das condições materiais das pessoas e das organizações. O grau de sucesso desse intento, no entanto, depende fortemente do conjunto das normas e regras (instituições/estrutura de governança) que regulam o processo orçamentário, orientando as escolhas e garantindo/impedindo a efetiva implementação das decisões. Em conformidade com a Carta Constitucional de 1988, há vinte e cinco anos o governo federal passou a adotar um marco legal de importância central ao processo orçamentário: a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO. De lá para cá, foram muitas as transformações, quer sejam no cenário da política, quer sejam no âmbito da economia ou mesmo da vida cotidiana da população. Em face disso, surgem algumas indagações interessantes. Como as instituições orçamentárias respondem às metamorfoses impostas pelo tempo? Seria a LDO uma instituição inelástica ao tempo e às mudanças do contexto fiscal brasileiro? Ou seja, teria a LDO permanecido fundamentalmente a mesma em termos de sua estrutura, funções e resultados? Ou haveria evidências de que ela mudou para conciliar o processo alocativo com os 'novos tempos e contextos'? Nesse caso, que mudanças seriam essas? Como a LDO teria evoluído em termos de sua estrutura, funções e resultados? De que modo e por que esse processo de 'adaptação institucional' se desenvolveu dessa forma? A fim de examinar o fenômeno da mudança institucional da LDO e de oferecer argumentos e respostas em torno das indagações propostas, este trabalho propõe a existência de três diferentes regimes fiscais no qual se inseriram as LDO’s ao longo dos últimos vinte e cinco anos. Lançando mão de postulações teóricas típicas do quadro analítico 'neoinstitucionalista', elaboram-se diferentes proposições na tentativa de identificar, descrever e explicar alguns dos mecanismos de mudança institucional na governança do processo orçamentário federal. A principal conclusão é de que a LDO sofreu mudanças substanciais em relação a sua estrutura, funções e resultados e que o padrão das mudanças é mais complexo do que supõem as hipóteses tradicionais sobre mudança institucional. De fato, a persistência da LDO nesses vinte e cinco anos não significa uma ausência de mudanças. A natureza essencialmente distributiva das instituições orçamentárias, a diversidade, as lacunas e as contradições intrínsecas a elas propiciam reconfigurações também por meio de reinterpretações, de aplicações heterodoxas, de emendamentos estratégicos e de negligência seletiva na aplicação das regras. Neste sentido, a direção e a capacidade que a LDO tem de regular o orçamento não é um parâmetro fixo, mas uma variável sensível às variações nos contextos econômicos e sociais e, principalmente, à permanente disputa entre as coalizões políticas e suas ideologias e doutrinas correspondentes.